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辦案人員解讀：上海GPO涉嫌壟斷事件
日期：2018/3/17
云端導讀】 2018年1月31日，上海市工商局的一紙《壟斷案件中止調查決定書》，將上海GPO推到了風口浪尖，上海GPO涉嫌壟斷被立案調查。不過由于當事人認錯態(tài)度較好，無主觀惡意并及時進行整改，工商部門故而發(fā)出中止調查決定書。 就上海GPO涉嫌壟斷事件，上海市工商局辦案人員談對本案中止調查的分析及體會時提到，落實公平競爭審查制度是醫(yī)藥購銷體制改革的“必修課”。 案情簡介 當事人：上海醫(yī)健衛(wèi)生事務服務中心、上海市醫(yī)藥衛(wèi)生發(fā)展基金會 辦案機關：上海市工商局 中止調查時間：2018年1月22日 辦案結果：對當事人作出中止調查決定。當事人履行承諾情況接受社會監(jiān)督。 2016年2月，上海市醫(yī)藥衛(wèi)生發(fā)展基金會（以下簡稱基金會）發(fā)起上海市部分醫(yī)療機構組建了上海公立醫(yī)療機構藥品集團采購聯(lián)盟（以下簡稱上海GPO），并形成組織架構，制定藥品采購規(guī)則。上海GPO委托上海醫(yī)健衛(wèi)生事務服務中心（以下簡稱醫(yī)健中心）提供第三方采購事務和技術支持服務。 上海GPO以公立醫(yī)療機構在上海陽光醫(yī)藥采購網(wǎng)（以下簡稱陽光平臺）上可正常采購的藥品為采購范圍，含集中采購招標中標藥品、掛網(wǎng)采購藥品和自費藥，已開展醫(yī)保帶量采購的藥品、談判采購的藥品及定點生產(chǎn)藥品除外。 上海GPO要求已入圍陽光平臺的參選企業(yè)再次申報藥品結算價、預計供應鏈服務成本分擔比例、市場占有率等材料，并進行專家遴選等程序，最終決定上海GPO藥品采購目錄。對于未入選上海GPO藥品采購目錄的企業(yè)，所有會員醫(yī)院拒絕與之交易。 經(jīng)國家工商總局授權，上海市工商局于2017年5月8日對上海GPO相關經(jīng)營者醫(yī)健中心和基金會涉嫌壟斷行為立案調查。 本案調查過程中，當事人承認其聯(lián)合抵制交易的事實，認識到其行為對競爭產(chǎn)生了不當影響，積極配合調查，對存在的問題認識較為深刻。 2017年12月5日，當事人按照相關法律規(guī)定，向上海市工商局提交了《關于申請中止調查的報告》，承諾完善采購聯(lián)盟工作規(guī)則，制定體現(xiàn)聯(lián)合采購公益性的整改方案，明確整改實施步驟，并于2018年4月30日前履行上述承諾。 上海市工商局認為，鑒于當事人是對醫(yī)改的初步探索，試點階段未對市場造成嚴重影響，且向執(zhí)法機關提交了包括明確的整改措施、實施步驟、落實時間表，市工商局于2018年1月22日制發(fā)了《中止調查決定書》，決定對其中止調查，并監(jiān)督其整改。 藥品集中采購需符合公平競爭的要求 將醫(yī)院的需求通過藥品集中采購組織（GPO）集中采購，是一些國家和地區(qū)醫(yī)療機構進行藥品采購的常用方法。GPO在我國尚屬新生事物，目前僅有上海、深圳試點實施。從試點情況來看，兩地的改革模式均被反壟斷執(zhí)法部門責令整改。 無論是深圳GPO涉及的行政壟斷行為還是上海GPO涉及的壟斷協(xié)議行為，兩地藥品集中采購模式為何都違反了《反壟斷法》？究其原因，是其沒有在藥品集中采購中充分考慮公平競爭的要求。 在查辦上海GPO案件時，我們發(fā)現(xiàn)當事人對上海GPO模式的制度設計相對完備，充分考慮到財政、稅務等問題，尤其熟知醫(yī)藥行業(yè)法律法規(guī)、相關政策及醫(yī)改動向，但是對競爭政策知之甚少。 對此，我們認為，醫(yī)療機構進行藥品集中采購時，不僅需要遵守行業(yè)專門法律、法規(guī)以及規(guī)章的要求，還應以遵循競爭政策的思維去實現(xiàn)改革。依據(jù)《反壟斷法》進行合規(guī)建設、落實公平競爭審查制度，應是醫(yī)療機構進行藥品集中采購等醫(yī)藥購銷改革的“必修課”。 醫(yī)藥購銷領域的反壟斷執(zhí)法仍需發(fā)力 近年來，醫(yī)藥行業(yè)逐漸成為我國反壟斷執(zhí)法機構的關注重點，尤其是2016年以來，發(fā)改委與工商和市場監(jiān)管系統(tǒng)在醫(yī)藥行業(yè)掀起了更為猛烈的反壟斷“風暴”。 醫(yī)藥行業(yè)行政壟斷、壟斷協(xié)議及濫用市場支配地位案件不斷出現(xiàn)。2015年安徽省蚌埠市衛(wèi)計委在藥品集中招標采購中涉嫌濫用行政權力限制競爭被查處，成為醫(yī)藥行業(yè)行政壟斷第一案。 之后，廣東省深圳市、四川省江安縣、新疆維吾爾自治區(qū)塔城市等多地涉及衛(wèi)計委的行政壟斷案相繼被查處。 除行政壟斷外，原料藥公司濫用市場支配地位及壟斷協(xié)議案也一直是反壟斷執(zhí)法部門關注的重點。在2015年原料藥行業(yè)反壟斷第一案中，重慶青陽藥業(yè)因濫用市場支配地位拒絕交易被罰款43.9萬元，拉開了原料藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法的序幕。隨后，武漢新興精英醫(yī)藥有限公司因壟斷水楊酸甲酯原料藥被罰款220萬元，等等。 綜觀醫(yī)藥行業(yè)的壟斷案件，涉案產(chǎn)品從藥物到醫(yī)療器械，違法行為涵蓋了行政壟斷、濫用市場支配地位、壟斷協(xié)議3種壟斷行為，在一定程度上反映出我國醫(yī)藥行業(yè)壟斷行為高發(fā)、壟斷形式多樣的特點。 同時這也表明，醫(yī)藥行業(yè)壟斷行為已被我國反壟斷執(zhí)法部門列為執(zhí)法重點，宣告我國醫(yī)藥行業(yè)反壟斷執(zhí)法工作正在全面提速。 醫(yī)藥購銷改革需打出“組合拳” 在本案查辦期間，公立醫(yī)院藥品加成取消、“兩票制”推行、藥房托管試水，各地都在探索新的藥品采購模式。從目前看，有些醫(yī)療機構的藥品采購模式可能面臨新的反壟斷風險。 2017年8月，廣東省發(fā)改委對《藥房托管行為反壟斷執(zhí)法指南》征求意見，明確指出了公立醫(yī)院、醫(yī)藥企業(yè)在藥房托管中可能面臨的壟斷行為。 同樣，在“兩票制”下的醫(yī)藥企業(yè)或許面臨三重反壟斷風險，如生產(chǎn)商固定價格加大縱向壟斷風險、經(jīng)銷商價格合謀加大橫向壟斷風險、原料藥不正當高價加大濫用支配地位風險等。 《反壟斷法》是競爭法律和政策的核心內容，其目標是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在相關市場發(fā)揮作用，從而提高生產(chǎn)效率和資源配置效率，增加消費者福利。 改革意味著“破”和“變”，是一個不斷試錯的過程，但這并不意味著地方政府以及經(jīng)營者可以借改革之名忽視市場公平競爭的要求。因此，不論是政府還是經(jīng)營者都應當以遵守競爭政策的思維去實現(xiàn)改革目標。 辦案人員對本案判定的幾個關鍵點闡述 根據(jù)《反壟斷法》以及《工商行政管理機關禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》，壟斷協(xié)議行為是指具有競爭關系的經(jīng)營者，達成并實施排除、限制競爭的協(xié)議的行為。 認定壟斷協(xié)議的構成要件 對于查辦壟斷協(xié)議案件，有三個關鍵點。第一個關鍵點是認定主體上的競爭性，證明壟斷協(xié)議的實施者是具有競爭關系的經(jīng)營者。這點在本案中尤為突出，即公立醫(yī)院是不是具有競爭關系的經(jīng)營者。 第二個關鍵點是主觀上的合意性，即共同達成一致的意思表示，這需要執(zhí)法部門調取當事人的郵件、會議記錄、協(xié)議文本等予以證實。 第三個關鍵點是客體上的排除、限制競爭性。這點具體表現(xiàn)為當事人的行為阻礙市場競爭、損害經(jīng)濟運行效率、妨礙技術進步、損害消費者的合法利益等。 根據(jù)相關法律規(guī)定，壟斷協(xié)議行為還包括“其他協(xié)同行為”，即經(jīng)營者雖未明確訂立書面、口頭形式的協(xié)議或決定，但實質上存在協(xié)調一致的行為。 三方面論證排除限制競爭 抱團的公立醫(yī)院在上海藥品采購市場上形成較強的市場力量，其聯(lián)合一致的“二次議價”“二次招標”在以下三方面排除、限制了藥品采購市場的競爭。 一是限制了沒有參與上海GPO的其他公立醫(yī)院與上海GPO成員醫(yī)院在藥品采購市場上的競爭。 未參與上海GPO的其他公立醫(yī)院由于沒有借助“量價掛鉤”的“團購”優(yōu)勢，在采購價格、配送服務、供應鏈改造等方面與醫(yī)藥企業(yè)談判的議價能力和上海GPO成員醫(yī)院不可同日而語。 客觀上，此行為限制了其他公立醫(yī)院在同等條件下獲得更優(yōu)質服務和更優(yōu)惠藥價的競爭能力。 二是限制了下游藥品供應商在藥品質量、服務方面的競爭，不當?shù)貙⒏偁幰蚬湷杀痉謹?，即向醫(yī)院返利多少的競爭。 正常的市場競爭應在商品的價格、質量、服務等領域內展開，而供應鏈服務成本分攤實質是醫(yī)藥企業(yè)給醫(yī)院的返利，并作為“二次招標”的重要條件。 上海GPO的這種招標模式會導致醫(yī)藥企業(yè)更多地將競爭重點放在給醫(yī)院返利上，從而降低自身在商品質量和服務上的投入。 三是排除了不提供或較少提供醫(yī)院返利的藥品供應商的競爭。由于上海GPO將供應鏈服務成本分攤作為“二次議價”“二次招標”的重要指標，導致一些原本質量高、服務好、市場占有率高的醫(yī)藥企業(yè)由于供應鏈服務成本分攤的原因被排擠在候選名單之外，喪失了參與正常競爭的資格與機會。
上海市工商局檢查總隊 楊超 蘇永輝
信息來源：醫(yī)藥云端工作室
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