衛(wèi)計(jì)委《兩票制》正式發(fā)布，即日起執(zhí)行?。ǜ饺模?
日期：2017/1/15
國家衛(wèi)計(jì)委今日（1月9日）正式在官網(wǎng)發(fā)布了《兩票制》通知，以及《壓縮環(huán)節(jié)、凈化環(huán)境——從國際經(jīng)驗(yàn)看藥品流通“兩票制”》的解決，轉(zhuǎn)載如下，供大家參考。
印發(fā)關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）的通知
中華人民共和國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會2017-01-09
國醫(yī)改辦發(fā)〔2016〕4號
各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)醫(yī)改領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，衛(wèi)生計(jì)生委（衛(wèi)生局）、食品藥品監(jiān)督管理局、發(fā)展改革委、經(jīng)信委、商務(wù)廳（局）、國家稅務(wù)局、中醫(yī)藥管理局，福建省醫(yī)保辦：
現(xiàn)將《關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）》印發(fā)你們，請遵照執(zhí)行。各地可結(jié)合實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則，執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況和新問題，請及時(shí)向國務(wù)院醫(yī)改辦報(bào)告。國務(wù)院醫(yī)改辦將會同有關(guān)部門根據(jù)試行情況，進(jìn)一步完善相關(guān)政策。
自本通知發(fā)布之日起，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)新開展的藥品采購活動須按照本通知規(guī)定執(zhí)行。
國務(wù)院醫(yī)改辦
國家衛(wèi)生計(jì)生委
食品藥品監(jiān)管總局
國家發(fā)展改革委
工業(yè)和信息化部
商務(wù)部
國家稅務(wù)總局
國家中醫(yī)藥管理局
2016年12月26日
關(guān)于在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的實(shí)施意見（試行）
為貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<國務(wù)院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于進(jìn)一步推廣深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革經(jīng)驗(yàn)的若干意見>的通知（廳字〔2016〕36號）》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2016年重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》（國辦發(fā)〔2016〕26號）精神，推動在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中落實(shí)“兩票制”，制定本實(shí)施意見。
一、充分認(rèn)識推行“兩票制”重要意義
在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重大舉措，是規(guī)范藥品流通秩序、壓縮流通環(huán)節(jié)、降低虛高藥價(jià)的重要抓手，是凈化流通環(huán)境、打擊“過票洗錢”、強(qiáng)化醫(yī)藥市場監(jiān)督管理的有效手段，是保障城鄉(xiāng)居民用藥安全、維護(hù)人民健康的必然要求。各地區(qū)、各部門要站在維護(hù)國家和人民群眾根本利益的高度，從有利于促進(jìn)醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的大局出發(fā)，把思想和行動統(tǒng)一到中央決策上來，按照職責(zé)分工，主動作為，敢于擔(dān)當(dāng)，密切配合，切實(shí)推動“兩票制”落地見效。
二、“兩票制”的界定
“兩票制”是指藥品生產(chǎn)企業(yè)到流通企業(yè)開一次發(fā)票，流通企業(yè)到醫(yī)療機(jī)構(gòu)開一次發(fā)票。藥品生產(chǎn)企業(yè)或科工貿(mào)一體化的集團(tuán)型企業(yè)設(shè)立的僅銷售本企業(yè)（集團(tuán)）藥品的全資或控股商業(yè)公司（全國僅限1家商業(yè)公司）、境外藥品國內(nèi)總代理（全國僅限1家國內(nèi)總代理）可視同生產(chǎn)企業(yè)。藥品流通集團(tuán)型企業(yè)內(nèi)部向全資（控股）子公司或全資（控股）子公司之間調(diào)撥藥品可不視為一票，但最多允許開一次發(fā)票。藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)要按照公平、合法和誠實(shí)信用原則合理確定加價(jià)水平。鼓勵公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)與藥品生產(chǎn)企業(yè)直接結(jié)算藥品貨款、藥品生產(chǎn)企業(yè)與流通企業(yè)結(jié)算配送費(fèi)用。
為應(yīng)對自然災(zāi)害、重大疫情、重大突發(fā)事件和病人急（搶）救等特殊情況，緊急采購藥品或國家醫(yī)藥儲備藥品，可特殊處理。
麻醉藥品和第一類精神藥品的流通經(jīng)營仍按國家現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。
三、“兩票制”實(shí)施范圍
公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中逐步推行“兩票制”，鼓勵其他醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”。綜合醫(yī)改試點(diǎn)?。▍^(qū)、市）和公立醫(yī)院改革試點(diǎn)城市要率先推行“兩票制”，鼓勵其他地區(qū)執(zhí)行“兩票制”，爭取到2018年在全國全面推開。
四、嚴(yán)格執(zhí)行藥品購銷票據(jù)管理規(guī)定
藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)銷售藥品，應(yīng)當(dāng)按照發(fā)票管理有關(guān)規(guī)定開具增值稅專用發(fā)票或者增值稅普通發(fā)票（以下統(tǒng)稱“發(fā)票”），項(xiàng)目要填寫齊全。所銷售藥品還應(yīng)當(dāng)按照藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范（藥品GSP）要求附符合規(guī)定的隨貨同行單，發(fā)票（以及清單，下同）的購、銷方名稱應(yīng)當(dāng)與隨貨同行單、付款流向一致、金額一致。
藥品流通企業(yè)購進(jìn)藥品，應(yīng)主動向藥品生產(chǎn)企業(yè)索要發(fā)票，發(fā)票必須由藥品生產(chǎn)企業(yè)開具。到貨驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)驗(yàn)明發(fā)票、供貨方隨貨同行單與實(shí)際購進(jìn)藥品的品種、規(guī)格、數(shù)量等，核對一致并建立購進(jìn)藥品驗(yàn)收記錄，做到票、貨、賬相符。對發(fā)票和隨貨同行單不符合國家有關(guān)規(guī)定要求，或者發(fā)票、隨貨同行單和購進(jìn)藥品之間內(nèi)容不相符的，不得驗(yàn)收入庫。藥品購銷中發(fā)生的發(fā)票及相關(guān)票據(jù)，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定保存。
在公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品采購中推行“兩票制”的地區(qū)，集中采購機(jī)構(gòu)編制采購文件時(shí)，要將執(zhí)行“兩票制”作為必備條件。對于招標(biāo)采購的藥品，要驗(yàn)明藥品生產(chǎn)企業(yè)的資質(zhì)，由藥品生產(chǎn)企業(yè)直接投標(biāo)。參與藥品集中采購的藥品企業(yè)要在標(biāo)書中作出執(zhí)行“兩票制”的承諾，否則投標(biāo)無效；實(shí)行其他采購方式采購藥品，也必須在采購合同中明確“兩票制”的有關(guān)要求。
公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在藥品驗(yàn)收入庫時(shí)，必須驗(yàn)明票、貨、賬三者一致方可入庫、使用，不僅要向配送藥品的流通企業(yè)索要、驗(yàn)證發(fā)票，還應(yīng)當(dāng)要求流通企業(yè)出具加蓋印章的由生產(chǎn)企業(yè)提供的進(jìn)貨發(fā)票復(fù)印件，兩張發(fā)票的藥品流通企業(yè)名稱、藥品批號等相關(guān)內(nèi)容互相印證，且作為公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)支付藥品貨款憑證，納入財(cái)務(wù)檔案管理。每個藥品品種的進(jìn)貨發(fā)票復(fù)印件至少提供一次。鼓勵有條件的地區(qū)使用電子發(fā)票，通過信息化手段驗(yàn)證“兩票制”。
五、創(chuàng)造條件支持“兩票制”的落實(shí)
各地、各有關(guān)部門要積極為“兩票制”落地創(chuàng)造有利條件。要打破利益藩籬，破除地方保護(hù)，加快清理和廢止在企業(yè)開辦登記、藥品采購、跨區(qū)域經(jīng)營、配送商選擇、連鎖經(jīng)營等方面存在的阻礙藥品流通行業(yè)健康發(fā)展的不合理政策和規(guī)定。地方政府要支持網(wǎng)絡(luò)體系全、質(zhì)量信譽(yù)好、配送能力強(qiáng)的大型藥品流通企業(yè)到當(dāng)?shù)亻_展藥品配送工作。支持建設(shè)全國性、區(qū)域性的藥品物流園區(qū)和配送中心，推進(jìn)藥品流通企業(yè)倉儲資源和運(yùn)輸資源有效整合，多倉協(xié)同配送，允許藥品流通企業(yè)異地建倉，在省域內(nèi)跨地區(qū)使用本企業(yè)符合條件的藥品倉庫。按照遠(yuǎn)近結(jié)合、城鄉(xiāng)聯(lián)動的原則，鼓勵支持區(qū)域藥品配送城鄉(xiāng)一體化，打通鄉(xiāng)村藥品配送“最后一公里”。為特別偏遠(yuǎn)、交通不便的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)配送藥品，允許藥品流通企業(yè)在“兩票制”基礎(chǔ)上再開一次藥品購銷發(fā)票，以保障基層藥品的有效供應(yīng)。
六、切實(shí)加強(qiáng)“兩票制”落實(shí)情況的監(jiān)督檢查
各?。▍^(qū)、市）藥品集中采購機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)藥品集中采購工作監(jiān)督管理，對不按規(guī)定執(zhí)行“兩票制”要求的藥品生產(chǎn)企業(yè)、流通企業(yè)，取消投標(biāo)、中標(biāo)和配送資格，并列入藥品采購不良記錄。
衛(wèi)生計(jì)生、中醫(yī)藥行政部門要加強(qiáng)對公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)行“兩票制”的監(jiān)督檢查，對索票（證）不嚴(yán)、“兩票制”落實(shí)不到位、拖欠貨款、有令不行的醫(yī)療機(jī)構(gòu)要通報(bào)批評，直到追究相關(guān)人員責(zé)任。
食品藥品監(jiān)督管理部門對藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，除檢查企業(yè)落實(shí)《藥品流通監(jiān)督管理辦法》和《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》等有關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)將企業(yè)實(shí)施“兩票制”情況納入檢查范圍。對企業(yè)違反“兩票制”要求的情況，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)通報(bào)所在省份藥品集中采購機(jī)構(gòu)。涉嫌犯罪的，依法移送公安機(jī)關(guān)。稅務(wù)部門要加強(qiáng)對藥品生產(chǎn)、流通企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)票管理，依法加大對偷逃稅行為的稽查力度。
各相關(guān)部門要充分利用信息化手段，加強(qiáng)“兩票制”執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，建立健全跨部門、跨區(qū)域監(jiān)管聯(lián)動響應(yīng)和協(xié)作機(jī)制，推動藥品集中采購平臺（公共資源交易平臺）、藥品追溯體系和誠信體系建設(shè)平臺等互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。推進(jìn)和加強(qiáng)信息公開、公示，廣泛接受社會監(jiān)督。國家相關(guān)部門將適時(shí)組織開展“兩票制”落實(shí)情況的專項(xiàng)監(jiān)督檢查。
七、加強(qiáng)政策宣傳
各地要加強(qiáng)政策解讀、宣傳和引導(dǎo)，采取通俗易懂、生動形象的方式，廣泛宣傳推行“兩票制”的目的、做法和意義，積極回應(yīng)社會關(guān)切，為推行“兩票制”營造良好輿論氛圍。
壓縮環(huán)節(jié)、凈化環(huán)境——從國際經(jīng)驗(yàn)看藥品流通“兩票制”
中華人民共和國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會
2017-01-09
藥品是治療疾病的物質(zhì)，具有生命關(guān)聯(lián)性、公共福利性和高度專業(yè)性，同時(shí)也是具有高度經(jīng)濟(jì)價(jià)值的商品，可以帶來滾滾利潤。公共利益和商業(yè)利潤的沖突成為藥品領(lǐng)域的常見現(xiàn)象。藥品流通覆蓋了從生產(chǎn)商和到消費(fèi)者之間的全過程，同時(shí)也是一個經(jīng)濟(jì)價(jià)值的分配鏈條，存在一系列交易過程，也是不同主體實(shí)現(xiàn)利益的場所。壓縮環(huán)節(jié)、提高效率是各國藥品流通體系發(fā)展的基本方向。
一、流通體系總目標(biāo)是高效率供應(yīng)藥品
藥品流通的目標(biāo)是在出現(xiàn)需求時(shí)維持藥品的穩(wěn)定供應(yīng)，并且確保資源能夠以最有效的方式使用。倉儲和運(yùn)輸?shù)瘸杀臼沁\(yùn)行一個流通體系最重要的費(fèi)用組成部分。尤其在供應(yīng)到偏遠(yuǎn)地區(qū)時(shí)，運(yùn)輸成本會成為藥品價(jià)值的重要部分。良好的流通體系即需要提供可接受水平的藥品供應(yīng)服務(wù)，又需要體系自身具有成本有效性。無論是設(shè)計(jì)還是調(diào)整一個流通體系，都要考慮成本效益，確保流通體系的運(yùn)行和藥品供應(yīng)總目標(biāo)相聯(lián)系，并進(jìn)一步和更廣泛的公共衛(wèi)生總目標(biāo)相關(guān)聯(lián)。在流通結(jié)構(gòu)上，典型的藥品流通體系一般呈現(xiàn)為三到四個層級的結(jié)構(gòu)，經(jīng)過二到三次運(yùn)輸就能夠把藥品從生產(chǎn)商供應(yīng)到患者手中。
具體而言，一個運(yùn)行良好、富有效率的流通體系應(yīng)當(dāng)具有維持藥品持續(xù)供應(yīng)、保持藥品處在良好狀態(tài)、損耗過期等引起的損失最小化等特點(diǎn)。尤其針對藥品流通環(huán)節(jié)交易眾多，容易出現(xiàn)灰色交易的問題，良好的流通體系應(yīng)該能夠盡可能減少欺詐、盜竊、灰色交易等不良行為，保證價(jià)值分配的公平合理。流通環(huán)節(jié)的精簡可以一定程度消除腐敗土壤，以更為快捷的速度滿足患者的用藥需求，同時(shí)也大大減少藥品流通周轉(zhuǎn)過程中的庫存成本和費(fèi)用。
二、流通體系的發(fā)展趨勢是扁平化少環(huán)節(jié)
在歐美發(fā)達(dá)國家，政府對流通體系采取的管制措施一般包括市場準(zhǔn)入和機(jī)構(gòu)監(jiān)管、加價(jià)率管制和利潤水平控制、防止壟斷促進(jìn)競爭，以及保證偏遠(yuǎn)地區(qū)藥品供應(yīng)和通用藥替代等方面。尤其是各國普遍對流通環(huán)節(jié)利潤水平進(jìn)行控制，通過監(jiān)測藥品價(jià)格信息，以此為依據(jù)調(diào)整政府基金支付或醫(yī)保報(bào)銷參考價(jià)格，壓縮流通環(huán)節(jié)利潤水平，迫使流通環(huán)節(jié)不斷改革創(chuàng)新。在嚴(yán)格的監(jiān)管和激烈的競爭下，歐美國家流通企業(yè)不斷進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合、重組優(yōu)化和功能拓展，目前已經(jīng)呈現(xiàn)為扁平化體系、數(shù)量高度集中和延伸性服務(wù)功能更為全面的產(chǎn)業(yè)格局。各國一般均為少數(shù)幾家大型批發(fā)商基本覆蓋全國大部分市場，銷往醫(yī)院或零售藥店的藥品往往只需通過一個批發(fā)企業(yè)直接供應(yīng)。此外，生產(chǎn)企業(yè)面向醫(yī)院或藥店的直銷業(yè)務(wù)近年也在快速發(fā)展，生產(chǎn)企業(yè)面向患者的郵遞售藥方式也嶄露頭角。
美國、法國和澳大利亞，前三位批發(fā)商均占據(jù)全國藥品市場份額的90%以上。在批發(fā)商數(shù)量上，美國全國藥品流通企業(yè)只有70家左右，各州藥品分銷配送商數(shù)量最多的不過14家,共有8個州分別只有1個批發(fā)分銷商。2010年英國共有3個全線批發(fā)商和50個短線批發(fā)商。澳大利亞PBS目錄藥品全部由覆蓋全國的3個大企業(yè)和另外3個小企業(yè)完成，經(jīng)營額占全國銷售總額的95％以上。日本批發(fā)企業(yè)由于兼并重組，數(shù)量比10年前減少了一半，目前約為147家。我國臺灣地區(qū)2012年起在藥品流通領(lǐng)域?qū)嵭信阋惑w化經(jīng)營，少數(shù)批發(fā)商承擔(dān)著物流配送中心的任務(wù)和職能。
從最新歐美市場情況來看，藥品流通體系目前仍然處在進(jìn)一步壓縮環(huán)節(jié)的演變過程中，具體形式包括水平整合和垂直整合，尤其是垂直層面的批零一體化整合影響重大。歐洲國家通常禁止批發(fā)商和零售商的垂直整合，以避免形成產(chǎn)品供方壟斷和潛在的藥品供應(yīng)短缺問題。批零一體化可以獲取藥品全流通環(huán)節(jié)的利潤，有利于提高盈利能力，還有助于發(fā)展企業(yè)自有品牌或優(yōu)勢產(chǎn)品。只要允許垂直整合的國家，批零一體化的企業(yè)就會快速出現(xiàn)。目前最為典型的垂直整合是英國沃博聯(lián)集團(tuán)，其前身是英國的波姿藥店，后逐步與生產(chǎn)流通企業(yè)整合形成聯(lián)合波姿企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)流通零售全鏈條的整合。2015年進(jìn)一步與美國Wallgreen藥店集團(tuán)整合，形成了國際化的新型藥品流通企業(yè)沃博聯(lián)集團(tuán)。
由于藥品市場的集中度相當(dāng)高, 這些國家不僅可以對藥品市場進(jìn)行非常有效的監(jiān)管, 而且有效降低了監(jiān)管成本。從藥品價(jià)格形成來看，歐美國家藥品總價(jià)格構(gòu)成中生產(chǎn)環(huán)節(jié)一般占60-70%，批發(fā)商一般占5-10%左右，藥店占20-30%左右，價(jià)值分配呈現(xiàn)為鼓勵生產(chǎn)研發(fā)的格局。藥品費(fèi)用占GDP比重平均在1.5%左右。2009年歐盟調(diào)查28個歐洲國家，有6個國家醫(yī)院用藥的標(biāo)示價(jià)格為出廠價(jià)，11個國家為出廠價(jià)加上法定或醫(yī)院固定批發(fā)加成。
三、精簡流通體系促進(jìn)治理體系的改善
21世紀(jì)以來，藥品領(lǐng)域腐敗和不道德行為受到國際社會高度關(guān)注。聯(lián)合國“透明國際組織”等團(tuán)體認(rèn)為，藥品領(lǐng)域的腐敗尤其嚴(yán)重，其治理工作始終是各國政府的難題。腐敗及相關(guān)問題高發(fā)的原因在于藥品具有“高市場價(jià)值”屬性，以及信息難以共享的特征。信息不對稱廣泛發(fā)生在藥品生產(chǎn)商、管制者、衛(wèi)生服務(wù)者、顧客或患者之間，腐敗行為隨之呈現(xiàn)為多發(fā)現(xiàn)象。包括產(chǎn)業(yè)層面對沖突性利益缺乏整合，比如重視投資者利益忽視公共利益；也包括常見的禮品、賄賂和回扣等行為，尤其是在產(chǎn)品注冊、制定目錄、監(jiān)督檢查、藥品促銷、采購銷售等環(huán)節(jié)；此外還包一系列其他形式的問題，比如偷漏稅、利益勾結(jié)、裙帶關(guān)系、政府被控等等。
為遏制以上問題，WHO在三十多個成員國組織實(shí)施了“藥品領(lǐng)域改善治理項(xiàng)目”，建議從領(lǐng)導(dǎo)體系、公共項(xiàng)目、政府重組、加強(qiáng)法治、公共意識、反腐機(jī)構(gòu)等六個方面實(shí)施改革。具體方法一是從價(jià)值途徑建立道德倫理規(guī)范、行為準(zhǔn)則、對道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則進(jìn)行系統(tǒng)的社會化普及、提高領(lǐng)導(dǎo)層素質(zhì)等，二是從紀(jì)律途徑在藥品部門以外建設(shè)反腐法律和舉報(bào)機(jī)制、在藥品部門內(nèi)部建立內(nèi)外審計(jì)和管理程序、與反腐機(jī)構(gòu)、公民機(jī)構(gòu)和私人部門合作等。
綜合有關(guān)理論和各國實(shí)踐，可以認(rèn)為在我國當(dāng)前背景下，對藥品流通體系進(jìn)行政府干預(yù)、促進(jìn)體系精簡是改善藥品領(lǐng)域治理有效手段和方法。相比眾多歐美國家直接控制流通企業(yè)利潤水平和有關(guān)國家完善藥品治理體系的實(shí)踐，基于公立醫(yī)院藥品集中采購的“兩票制”尚算不上過度干預(yù)，而是在我國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革總體布局和健康中國2030遠(yuǎn)景規(guī)劃下具有重要意義和價(jià)值的政策探索。從醫(yī)療衛(wèi)生角度，兩票制結(jié)合公立醫(yī)院改革，有助于快速破除以藥補(bǔ)醫(yī)機(jī)制，促使公立醫(yī)院公益性回歸。從藥品供應(yīng)角度，兩票制有助于建立富有效率和具有成本效果的流通體系，加快理順?biāo)幤穬r(jià)格，促使藥品治病救人本質(zhì)屬性的回歸。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，有利于快速調(diào)整已被扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和組織體系，擺脫積習(xí)已久的歷史包袱，加快推動我國藥品流通體系走向現(xiàn)代化。（作者為國家衛(wèi)生計(jì)生委衛(wèi)生發(fā)展研究中心 傅鴻鵬）
信息來源：醫(yī)藥代表
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